交通建設用地服務監管亟待規范
[ 時間：2015-02-01 09:34 點擊： ]
日前，國土資源部、交通運輸部、鐵道部聯合召開進一步加強和改進公路、鐵路項目建設用地服務和監管工作視頻會議。國土資源部副部長王世元宣讀了《關于進一步加強和改進公路、鐵路項目建設用地服務和監管的通知》，指出各地各部門要進一步加強和改進公路、鐵路項目建設用地服務和監管工作，公路、鐵路建設項目依法依規用地，既要積極主動服務又要嚴格執行用地制度。
由此，公路、鐵路項目違法用地問題被推上了風口浪尖。而如何加強和改進公路、鐵路項目建設用地也成為社會各界廣泛關注的焦點。
問題凸顯
記者在采訪中了解到，關于公路、鐵路項目違法用地的問題，早在2009年就已經暴露出來。
首次覆蓋全國的2009年度土地衛片執法檢查結果顯示，重點工程項目，尤其是公路、鐵路項目違法違規問題大量存在。根據檢查結果,全國公路建設項目違法用地2048宗,面積25.47萬畝,其中耕地面積13.22萬畝,分別占全國違法用地宗數、面積、耕地面積的5.98%、34.72%、48.16%；全國鐵路建設項目違法用地560宗,面積6.2萬畝,其中耕地面積2.41萬畝,分別占全國違法用地宗數、面積、耕地面積的1.64%、8.45%、8.78%。“公路、鐵路加在一起,分別占全國違法用地宗數、面積、耕地面積的7.62%、43.17%、56.94%。”國土資源部副部長贠小蘇表示,在區域上,全國有7個省(區)公路項目違法違規用地超過1萬畝，4個省(區)鐵路項目違法違規用地超過1萬畝。
不僅如此，資料顯示，2010年，仍然有不少公路、鐵路建設項目存在違法用地情況。北京交通大學經濟管理學院教授趙堅在接受本報記者采訪時介紹說，截至目前，黑龍江省超過50%的用地是高速公路和鐵路的占地，其中不乏違法用地的情況。
而說到公路、鐵路違法用地的表現，贠小蘇認為，突出的問題是“未報即用”。據了解,近幾年,重點建設項目用地基本上得到了保障。但是,公路、鐵路項目還是大量出現“未報即用”違法用地問題。據贠小蘇透露,2009年度土地衛片執法檢查結果顯示,公路項目違法違規用地中,未報即用906宗,占公路建設項目違法用地宗數的44.24%；鐵路項目違法違規用地中,未報即用90宗,占鐵路違法用地宗數的19.38%。“‘未報即用’性質嚴重,危害很大,極大損害了政府的公信力,影響了宏觀調控的成效,擾亂了土地管理秩序。對于重點項目違法,國土資源部的態度是,必須在查處整改上下決心、動真格。”贠小蘇表示。
原因何在
記者在采訪中了解到，我國公路、鐵路項目之所以會大量出現違法違規用地問題，原因是多方面的。
一方面，公路、鐵路項目確實存在著工期緊、任務重、點多線長、用地類別多、涉及范圍廣，用地報批工作難度大等原因。根據國土資源部調查匯總，2011年各省(區、市)計劃投資建設所需新增建設用地總量達到1684萬畝,與國務院批準的土地利用總體規劃綱要確定的年均600萬畝指標相比,缺口很大。其中公路、鐵路為主的基礎設施項目的用地需求占用地總需求的40%以上,保障建設用地供應的任務非常艱巨。
另一方面，在贠小蘇看來，公路、鐵路重點工程“未報即用”問題突出還源于某些主觀原因。如有的建設單位認為國家、省級重點工程是上級決策的，便理直氣壯地違法用地大干快上；有的地方熱衷于爭取項目，執行時層層下壓，不注重統籌解決實際困難；有的管理部門協調配合不夠,各管一段,忽視整體。結果是有的項目辦理了部分先行用地，就全線開工建設了；有的項目都竣工驗收了，還沒有辦理任何用地手續。
而在趙堅看來，管理部門協調配合不夠、各管一段的管理體制問題，乃是最根本的原因所在。
據趙堅介紹，現行的行政管理體制把交通設施建設和土地利用模式改變的相互作用過程分割成相互獨立的環節，分別設立多個政府部門進行管理。按不同的交通運輸方式分別設立鐵道部、交通運輸部，分頭負責不同交通方式的規劃建設和運營管理，由住房和城鄉建設部負責城市交通設施和軌道交通的規劃和行政歸口管理，國土規劃和土地的使用則由國土資源部負責。政府主管部門都有各自的職能和權限，存在溝通和協調的部門障礙，各個政府部門都只能從局部而不是全局、從短期運營而不是長期規劃的角度考慮問題，并依此制定規劃與政策。在這種管理體制下，必然會出現交通設施規劃建設與土地利用模式改變之間內在聯系的割裂。“交通設施建設規劃和土地利用規劃是協調各利益關系的重要工具和規范，但在現行管理體制中，各個行政主管部門只能從自己的分管范圍和政績目標出發進行規劃和管理，這樣整體的聯系就被割斷了。交通設施與國土開發土地利用模式之間的聯系全然不在各行政管理部門考慮范圍之內，各業務主管部門在其職權范圍內也無法考慮全局性的問題。”趙堅對記者表示。
強化管理
關于如何有效解決交通建設用地違法違規問題，國土資源部、交通運輸部、鐵道部日前聯合發布的《關于進一步加強和改進公路、鐵路項目建設用地服務和監管的通知》給出了一系列的措施。《通知》要求，各級公路、鐵路行業主管部門加強對建設、設計單位的指導和監督，增強建設單位依法依規用地和節約集約用地意識，依法履行建設用地審批程序，嚴格執行征地拆遷、補償安置等各項政策等要求。對2009年度土地衛片執法檢查發現的公路、鐵路違法違規用地，行業主管部門和建設單位要積極配合國土資源主管部門做好整改工作，盡早完善用地手續。對用地手續不完備的已建、在建公路、鐵路項目進行一次全面清理整治。
贠小蘇表示，對未報即用，借機圈占土地，特別是侵害被征地農民權益的違法違規項目，必須依法從嚴查處，絕不姑息遷就。對屬于程序性違法的國家和省級重點工程，要在嚴肅追究有關責任人責任的基礎上，抓緊組織報批，盡快完善用地審批手續。鐵道部副部長陸東福表示，各鐵路局和項目建設單位將嚴格完成批地手續，堅決杜絕未批先用的情況發生。交通部副部長馮正霖亦強調，今后的公路施工項目未取得用地批復將一律不得開工建設。
而關于如何有效解決交通建設用地違法違規問題，趙堅也對記者表達了自己的看法：“三部門聯合發布通知，會起到一定的作用，但不能從根本上解決問題。要在市場經濟條件下落實科學發展觀和建設節約型社會，特別要求政府能夠綜合利用規劃、政策和法律手段，從土地利用、交通設施規劃、工商服務業和房地產開發布局等多個方面進行綜合規劃全面管理。將整個交通的規劃和用地的指標銜接起來，避免出現自己和自己打架的問題。”
趙堅認為，比較有效的措施是，國家應該建立一個國土交通委員會。對此，趙堅舉了個日本的例子。據介紹，在交通建設用地問題上，日本的管理機構是國土交通省，國土、交通是統一在一起，內部有一個良好的銜接。而這正是我國值得借鑒的地方。
由此，公路、鐵路項目違法用地問題被推上了風口浪尖。而如何加強和改進公路、鐵路項目建設用地也成為社會各界廣泛關注的焦點。
問題凸顯
記者在采訪中了解到，關于公路、鐵路項目違法用地的問題，早在2009年就已經暴露出來。
首次覆蓋全國的2009年度土地衛片執法檢查結果顯示，重點工程項目，尤其是公路、鐵路項目違法違規問題大量存在。根據檢查結果,全國公路建設項目違法用地2048宗,面積25.47萬畝,其中耕地面積13.22萬畝,分別占全國違法用地宗數、面積、耕地面積的5.98%、34.72%、48.16%；全國鐵路建設項目違法用地560宗,面積6.2萬畝,其中耕地面積2.41萬畝,分別占全國違法用地宗數、面積、耕地面積的1.64%、8.45%、8.78%。“公路、鐵路加在一起,分別占全國違法用地宗數、面積、耕地面積的7.62%、43.17%、56.94%。”國土資源部副部長贠小蘇表示,在區域上,全國有7個省(區)公路項目違法違規用地超過1萬畝，4個省(區)鐵路項目違法違規用地超過1萬畝。
不僅如此，資料顯示，2010年，仍然有不少公路、鐵路建設項目存在違法用地情況。北京交通大學經濟管理學院教授趙堅在接受本報記者采訪時介紹說，截至目前，黑龍江省超過50%的用地是高速公路和鐵路的占地，其中不乏違法用地的情況。
而說到公路、鐵路違法用地的表現，贠小蘇認為，突出的問題是“未報即用”。據了解,近幾年,重點建設項目用地基本上得到了保障。但是,公路、鐵路項目還是大量出現“未報即用”違法用地問題。據贠小蘇透露,2009年度土地衛片執法檢查結果顯示,公路項目違法違規用地中,未報即用906宗,占公路建設項目違法用地宗數的44.24%；鐵路項目違法違規用地中,未報即用90宗,占鐵路違法用地宗數的19.38%。“‘未報即用’性質嚴重,危害很大,極大損害了政府的公信力,影響了宏觀調控的成效,擾亂了土地管理秩序。對于重點項目違法,國土資源部的態度是,必須在查處整改上下決心、動真格。”贠小蘇表示。
原因何在
記者在采訪中了解到，我國公路、鐵路項目之所以會大量出現違法違規用地問題，原因是多方面的。
一方面，公路、鐵路項目確實存在著工期緊、任務重、點多線長、用地類別多、涉及范圍廣，用地報批工作難度大等原因。根據國土資源部調查匯總，2011年各省(區、市)計劃投資建設所需新增建設用地總量達到1684萬畝,與國務院批準的土地利用總體規劃綱要確定的年均600萬畝指標相比,缺口很大。其中公路、鐵路為主的基礎設施項目的用地需求占用地總需求的40%以上,保障建設用地供應的任務非常艱巨。
另一方面，在贠小蘇看來，公路、鐵路重點工程“未報即用”問題突出還源于某些主觀原因。如有的建設單位認為國家、省級重點工程是上級決策的，便理直氣壯地違法用地大干快上；有的地方熱衷于爭取項目，執行時層層下壓，不注重統籌解決實際困難；有的管理部門協調配合不夠,各管一段,忽視整體。結果是有的項目辦理了部分先行用地，就全線開工建設了；有的項目都竣工驗收了，還沒有辦理任何用地手續。
而在趙堅看來，管理部門協調配合不夠、各管一段的管理體制問題，乃是最根本的原因所在。
據趙堅介紹，現行的行政管理體制把交通設施建設和土地利用模式改變的相互作用過程分割成相互獨立的環節，分別設立多個政府部門進行管理。按不同的交通運輸方式分別設立鐵道部、交通運輸部，分頭負責不同交通方式的規劃建設和運營管理，由住房和城鄉建設部負責城市交通設施和軌道交通的規劃和行政歸口管理，國土規劃和土地的使用則由國土資源部負責。政府主管部門都有各自的職能和權限，存在溝通和協調的部門障礙，各個政府部門都只能從局部而不是全局、從短期運營而不是長期規劃的角度考慮問題，并依此制定規劃與政策。在這種管理體制下，必然會出現交通設施規劃建設與土地利用模式改變之間內在聯系的割裂。“交通設施建設規劃和土地利用規劃是協調各利益關系的重要工具和規范，但在現行管理體制中，各個行政主管部門只能從自己的分管范圍和政績目標出發進行規劃和管理，這樣整體的聯系就被割斷了。交通設施與國土開發土地利用模式之間的聯系全然不在各行政管理部門考慮范圍之內，各業務主管部門在其職權范圍內也無法考慮全局性的問題。”趙堅對記者表示。
強化管理
關于如何有效解決交通建設用地違法違規問題，國土資源部、交通運輸部、鐵道部日前聯合發布的《關于進一步加強和改進公路、鐵路項目建設用地服務和監管的通知》給出了一系列的措施。《通知》要求，各級公路、鐵路行業主管部門加強對建設、設計單位的指導和監督，增強建設單位依法依規用地和節約集約用地意識，依法履行建設用地審批程序，嚴格執行征地拆遷、補償安置等各項政策等要求。對2009年度土地衛片執法檢查發現的公路、鐵路違法違規用地，行業主管部門和建設單位要積極配合國土資源主管部門做好整改工作，盡早完善用地手續。對用地手續不完備的已建、在建公路、鐵路項目進行一次全面清理整治。
贠小蘇表示，對未報即用，借機圈占土地，特別是侵害被征地農民權益的違法違規項目，必須依法從嚴查處，絕不姑息遷就。對屬于程序性違法的國家和省級重點工程，要在嚴肅追究有關責任人責任的基礎上，抓緊組織報批，盡快完善用地審批手續。鐵道部副部長陸東福表示，各鐵路局和項目建設單位將嚴格完成批地手續，堅決杜絕未批先用的情況發生。交通部副部長馮正霖亦強調，今后的公路施工項目未取得用地批復將一律不得開工建設。
而關于如何有效解決交通建設用地違法違規問題，趙堅也對記者表達了自己的看法：“三部門聯合發布通知，會起到一定的作用，但不能從根本上解決問題。要在市場經濟條件下落實科學發展觀和建設節約型社會，特別要求政府能夠綜合利用規劃、政策和法律手段，從土地利用、交通設施規劃、工商服務業和房地產開發布局等多個方面進行綜合規劃全面管理。將整個交通的規劃和用地的指標銜接起來，避免出現自己和自己打架的問題。”
趙堅認為，比較有效的措施是，國家應該建立一個國土交通委員會。對此，趙堅舉了個日本的例子。據介紹，在交通建設用地問題上，日本的管理機構是國土交通省，國土、交通是統一在一起，內部有一個良好的銜接。而這正是我國值得借鑒的地方。
來源：上海強生搬場運輸有限公司
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